TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-3130/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 3130 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4882
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 3 de octubre de 2022[1], la entidad promotora de salud, Salud Total EPS-S S.A. (en adelante, Salud Total EPS) interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos de la Seguridad Social en Salud (ADRES)[2]. Esto, con el fin de que se declare, entre otros, la nulidad del acto administrativo complejo que ordenó el reintegro de unas sumas de dinero. También, que se ordene a las entidades accionadas abstenerse de ejecutar o descontar dichos recursos o, en su defecto, que procedan a reintegrarlos o devolverlos, a título de restablecimiento del derecho. Así mismo, solicitó que se reconociera la correspondiente indexación derivada de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, hasta tanto se verifique la devolución efectiva del valor objeto de demanda[3]. Subsidiariamente, demandó el pago de una suma a título de daño emergente, correspondiente al valor de capital e indexación e intereses moratorios ordenados reintegrar por las Entidades demandadas, o el valor que se acredite como reintegrado o descontado por estas Entidades, en caso de efectuarse su descuento durante el presente trámite[4], así como las costas y agencias en derecho[5].
2. Por reparto, el asunto le correspondió a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El 17 de febrero de 2023, ese despacho resolvió remitir el proceso al Centro de Servicios Administrativos de Bogotá, con el fin de que fuera repartido entre los juzgados laborales de ese Circuito Judicial. Argumentó que tanto por el factor material (seguridad social) como por el factor subjetivo (administrador y prestador del servicio de seguridad social), el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social[6]. Fundamentó su postura en que el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso, dispone que el conocimiento de las controversias relativas a los servicios de la seguridad social que se susciten entre entidades administradoras o prestadoras de dichos servicios corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social[7]. Así mismo, para fundamentar su postura el Tribunal se refirió al artículo 18 del Decreto 2288 de 1989[8], al artículo 168 de la Ley 1437 de 2011[9] y al Auto 164 de 2022 de la Corte Constitucional[10].
3. El proceso fue asignado, por reparto, al Juzgado Cuarenta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá. El 21 de marzo de 2023, la referida autoridad adoptó las siguientes decisiones: (i) declarar que carecía de jurisdicción para conocer el asunto, (ii) plantear conflicto negativo de jurisdicciones y (iii) remitir el expediente a la Corte Constitucional. Argumentó que carecía de competencia para conocer de la referida causa, por las siguientes razones: (i) conforme a lo dispuesto en el artículo 104 de la ley 1437 de 2011 [l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa[11] y (ii) de acuerdo con el Auto 389 de 2021 proferido por la Corte Constitucional, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de la demanda según lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[12]. También, argumentó su postura con fundamento en el artículo 139 del Código General del Proceso y el artículo 145 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[13]. Además, expresó que la Corte Suprema de Justicia ha asumido la misma postura fijada por la Corte Constitucional. En ese sentido, mencionó la decisión adoptada en el Auto AL4122-2022 del 10 de agosto de 2022 del tribunal de cierre de la jurisdicción ordinaria[14].
4. El 16 de noviembre de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 20 de noviembre de ese mismo año, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[15].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Cuarenta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá, que versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación Superintendencia Nacional de Salud y la ADRES. A ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al otrora FOSYGA, hoy ADRES (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[16]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[17].
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [18]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[19]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[20]. |
8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:
8.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. Esto es, (a) a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (b) al Juzgado Cuarenta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria[21].
8.2. Cumple con el presupuesto objetivo. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación Superintendencia Nacional de Salud y la ADRES, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
8.3. El presupuesto normativo está acreditado. Las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideraron que carecían de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros a la ADRES. Reiteración de los autos 1165 de 2021, 923 de 2022 y 439 de 2023
9. Esta corporación ha establecido que, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia para conocer los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho que pretendan controvertir los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al otrora FOSYGA, hoy ADRES, por la presunta transferencia indebida o injustificada de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esto es así, porque el artículo 104 del CPACA, en concordancia con los artículos 138 y 155, disponen la cláusula general de competencia de esa jurisdicción, según la cual conocerá los conflictos derivados de actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Además, prevé una competencia específica para la resolución de las controversias entre empleados públicos y entidades de igual naturaleza, administradoras o prestadoras de servicios del Sistema General de Seguridad Social[22].
5. Caso concreto
10. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Salud Total en contra de la Nación Superintendencia Nacional de Salud y la ADRES. Lo anterior, por cuanto la EPS cuestiona las decisiones adoptadas por la referida Superintendencia. En efecto, la parte demandante pretende anular la Resolución No. 10099 del 27 de noviembre de 2019, mediante la cual ordenó a Salud Total el reintegro de unas sumas de dinero, que corresponden a nueve auditorías realizadas por el administrador fiduciario del anterior FOSYGA. En ese sentido, el demandante cuestiona la legalidad de los actos administrativos que adoptaron la determinación consistente en ordenar el reintegro de los recursos. Por tanto, no se trata de un asunto relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social.
11. En estos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4882 para lo de su competencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Cuarenta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por Salud Total EPS-S S. A. contra la Nación Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos de la Seguridad Social en Salud.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-4882 a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
Ausente con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado (E)
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 11001310504120230013100. Acta de reparto.
[2] Salud Total EPS señala que el proceso se relaciona, por una parte, con la prestación de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS (hoy PBS), y por otra, con servicios y tecnologías incluidos en dicho Plan, financiados con la Unidad de Pagos por Capitación (UPC). Relató que «la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución No. 10099 del 27 de noviembre de 2019, mediante la cual ordena el reintegro de unas sumas de dinero a SALUD TOTAL EPS-S, que corresponden a nueve (9) auditorías realizadas por el administrador fiduciario del anterior FOSYGA, y que fueran agrupadas por la Superintendencia Nacional de Salud». Cfr. Expediente digital. 11001310504120230013100. Demanda, f. 3.
[3] Ib., f. 2.
[4] Ib.
[5] Ib.
[6] Expediente digital. 11001310504120230013100. Auto del 17 de febrero de 2023, f. 5.
[7] Ib., f. 4.
[8] Es claro que el objeto de la litis gira en torno al pago de contribuciones parafiscales, concretamente al determinar si se presentaron reconocimientos o apropiaciones sin causa de Recursos del Sistema General de Seguridad en Salud del Régimen Subsidiado, previamente girados a través de la Unidad de Captación asunto que por su naturaleza y en virtud de lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, es de competencia de la Sección Cuarta de esta Corporación. Ib., f. 2.
[9] Teniendo en cuenta las consideraciones de la Corte Constitucional en la Sentencia C-895/09, expediente D-7749, los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social son contribuciones parafiscales, en efecto corresponde ordenar su remisión en los términos de lo previsto en el 168 de la Ley 1437 de 2011. De manera que si el juzgado laboral no asume competencia y el conflicto de jurisdicción deba ser resuelto por la Honorable Corte Constitucional, en forma respetuosa solicito que, por economía procesal, si la competencia se finca en la jurisdicción contencios[a] administrativa, la Honorable Corte Constitucional remita el asunto para reparto a la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Ib., f. 4.
[10] La Corte Constitucional, en providencia de 8 de octubre de 202[2], resolvió un conflicto de competencias jurisdiccionales suscitado entre el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, asignando la competencia a los jueces de lo contencioso administrativo en un caso que corresponde a recobros por eventos catastróficos y accidentes de tránsito. No obstante, dicho criterio no es aplicable al presente asunto, toda vez que las pretensiones de la presente demanda consisten determinar si se presentaron reconocimientos o apropiaciones sin causa de Recursos del Sistema General de Seguridad en Salud del Régimen Subsidiado, previamente girados a través de la Unidad de Capitación. Ib., f. 5.
[11] Expediente digital. 11001310504120230013100. Auto del 21 de marzo de 2023, f. 2.
[12] Cfr. Ib.
[13] De conformidad con lo establecido en el artículo 139 del Código General del Proceso, norma aplicable al procedimiento laboral por la remisión analógica establecida en el artículo 145 del C.P.T. y de la S.S., este Despacho, dispone declarar la falta de competencia. Ib., f. 4.
[14] Cfr. Ib.
[15] Expediente digital. 11001310504120230013100. CJU0004882 CC. CJU-4882 Constancia de Reparto.pdf
[16] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[17] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[18] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[19] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, Auto 041 de 2021.
[20] Id.
[21] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados civiles, laborales [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 2. Tribunales Administrativos.
[22] Cfr. Auto 1165 de 2021. Reiterado en los autos 923 de 2022 y 439 de 2023.